Il D.L. 40 del 25 marzo 2010 recepisce, nella sua complessiva sostanza, l'art. 5 del disegno di legge Brunetta-Calderoli, in tema di semplificazioni amministrative. Viene, così, modificato l'art. 6 del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al D.P.R. 380 del 6 giugno 2001, che limitava a tre sole tipologie gli interventi edilizi che potevano essere realizzati senza previo titolo edilizio. Detti interventi consistevano in: interventi di manutenzione ordinaria; interventi volti all'eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell'edificio, nonché le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, a esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato.

Il decreto legge in esame aggiunge, a queste ultime, ulteriori sette tipologie. Tra queste assumono maggior rilievo:

- gli interventi di manutenzione straordinaria purché non riguardino le parti strutturali dell'edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici;

- le opere c.d. precarie, ossia dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee e a essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni;

- le opere volte all'installazione di pannelli solari, fotovoltaici e termici, senza serbatoio di accumulo esterno, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori dei centri storici;

- i parchi giochi condominiali e ludici senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici.

Le problematiche conseguenti alla liberalizzazione

Come detto, l'innovazione più significativa riguarda la liberalizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria, sebbene anche le ulteriori previsioni appaiono assumere un certo rilievo. Pertanto appare opportuno un sintetico esame contenutistico della tipologia di intervento presa in considerazione dal decreto.

In primo luogo si deve osservare come la manutenzione straordinaria venga qualificata giuridicamente dall'art. 3 del T.U. edilizia, che appunto definisce detto intervento come la realizzazione di opere e modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare e integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. La disposizione normativa risulta ora integrata unicamente nel divieto di alterare gli elementi strutturali dell'edificio interessato all'intervento; dal divieto di aumentare le unità abitative e dall'incrementare i parametri urbanistici.

A un primo, sommario, esame della previsione normativa si può osservare come la liberalizzazione dia luogo ad alcune problematiche, che evidenziamo di seguito.

La sicurezza statica - Già segnalata dall'Ordine degli Architetti di Roma, la prima problematica è relativa alla sicurezza statica dell'edificio: il privato proprietario dell'edificio non possiede, di norma, quelle conoscenze tecniche necessarie a escludere che le modifiche che andrà ad apportare all'edificio non interessino anche parti strutturali dell'edificio. Detto pericolo risultava, invece, scongiurato dall'intervento di un tecnico abilitato, chiamato a redigere gli elaborati progettuali da allegare alla DIA e dall'esame di quest'ultima da parte degli addetti all'Ufficio tecnico comunale, soggetti questi ultimi che, al contrario, possiedono le necessarie competenze tecniche.

La vigilanza urbanistica - Tra gli elaborati da depositare unitamente alla DIA il progettista deve asseverare, oltre al rispetto di quanto contenuto nel certificato di destinazione urbanistica:

a. la conformità allo stato di fatto dei rilievi, delle misurazioni effettuate e degli stati di consistenza rilevati;

b. la conformità alla normativa urbanisticoedilizia e igienico-costruttiva, ivi compresa quella contenuta negli strumenti territoriali e urbanistici, anche a livello sovra e intercomunale e nel Regolamento Urbanistico Edilizio Comunale;

c. la rispondenza del progetto ai pareri vincolanti eventualmente già acquisiti;

d. il rispetto di eventuali vincoli e o servitù gravanti sugli immobili, fermo restando che l'atto autorizzativo è sempre rilasciato “fatti salvi diritti di terzi”.

Ai fini della vigilanza urbanistica demandata agli enti locali assume particolare rilevanza l'attestazione di conformità allo stato di fatto dei rilievi delle misurazioni effettuate e degli stati di consistenza rilevati. La circostanza che detto importante documento non debba più essere redatto e depositato presso il comune renderà sicuramente molto più arduo l'esercizio dell'attività di vigilanza demandata a questi ultimi enti ai quali sarà quasi impossibile verificare le eventuali modifiche illecitamente apportate all'edificio durante l'esecuzione di un intervento di manutenzione straordinaria poiché non vi sarà più quell'indispensabile strumento di confronto, tra quanto eseguito e lo stato di fatto antecedente all'intervento edilizio; strumento appunto rappresentato dall'elaborato progettuale in esame.

La tutela storico-artistica o paesaggistica-ambientale - La realizzazione degli interventi di manutenzione straordinaria su immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistica-ambientale rimane subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. Ciò non di meno spesso il privato cittadino non è a conoscenza della circostanza che il proprio immobile si trova in un'area sottoposta a tutela storicoartistica o paesaggistica-ambientale. Anche sotto questo profilo la previsione di un titolo edilizio consentiva una tale verifica in forma immediata evitando la commissione, ancorché involontaria, di violazione delle norme di tutela. In ogni caso, nella disciplina della denuncia di inizio attività, ai sensi dell'art. 23 del T.U. edilizia, una volta ultimato l'intervento, il progettista o un tecnico abilitato deve rilasciare un certificato di collaudo finale, che va presentato allo sportello unico, con il quale si attesta la conformità dell'opera al progetto presentato con la denuncia di inizio attività. Anche questo utile strumento preventivo verrà così a mancare.

La legittimazione - Il Testo Unico in materia edilizia, seppure con una dizione alquanto generalista, non consente a chiunque la facoltà di presentare ; infatti, può essere presentata soltanto dal proprietario dell'immobile o da chi “vi abbia titolo”; la titolarità della legittimazione deve essere attestata mediante presentazione del titolo di proprietà o dell'autocertificazione con conseguente controllo preventivo da parte del comune e applicazione delle sanzioni penali in caso di false attestazioni.

Nessuna analoga previsione è ora contenuta nel decreto di liberalizzazione sicché viene del tutto a mancare quel momento ricongnitivo di natura preventiva volto ad accertare il possesso della legittimazione a eseguire l'intervento edilizio.

Il contributo di costruzione - Come noto gli interventi di manutenzione straordinaria, a differenza di quelli di ristrutturazione, sono esenti dal versamento del contributo di costruzione, nella duplice cifra del costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione.

Il confine tra la qualificazione giuridica dei due interventi in considerazione è sempre stata riconosciuta dalla giurisprudenza essere alquanto labile, né gli elementi di discrimine introdotti dal decreto legge (divieto di aumentare le unità abitative e di incrementare i parametri urbanistici) appaiono sufficienti, atteso che la giurisprudenza configura il concetto di ristrutturazione anche in assenza dell'incisione dei due elementi evidenziati dal provvedimento. È stato infatti affermato che gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica dell'immobile e comportino altresì l'inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi non si configurano né come manutenzione straordinaria né come restauro o risanamento conservativo, ma rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia (TAR Lazio, Latina, Sez. I, sent. n. 5, 12 gennaio 2010). Sembra, dunque, inopportuno lasciare alla sola responsabilità del privato attuatore dell'intervento edilizio la scelta circa la qualificazione dell'intervento come di manutenzione straordinaria o di ristrutturazione, senza che ciò avvenga con la partecipazione del comune.

Abrogazione dell'obbligo di presentazione del DURC

Come visto prima dell'inizio degli interventi di cui al comma 1, lett. b), f), h), i) ed l), l'interessato, anche per via telematica, comunica all'amministrazione comunale, allegando le autorizzazioni eventualmente obbligatorie ai sensi delle normative di settore e, limitatamente, agli interventi di cui alla citata lett. b) i dati identificativi dell'impresa alla quale intende affidare la realizzazione dei lavori. Il legislatore non si è posto affatto il problema di coordinare la disposizione in esame con la parallela normativa in materia di sicurezza sul lavoro che prevede, anche per , l'obbligo di presentare unitamente alla comunicazione di inizio lavori il documento unico di regolarità contributiva.

Come noto dal 24 ottobre seguito dell'entrata in vigore del D.Lgs. 276 del 10 settembre 2003 (legge Biagi), è obbligatorio, ai sensi dell'art. 3, comma 8, del D. Lgs. 494/1996, consegnare al comune, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività, unitamente al nominativo dell'impresa esecutrice:

- una dichiarazione dell'organico medio annuo, distinto per qualifica;

- una dichiarazione relativa al contratto collettivo stipulato dalle organizzazioni sindacali comparative più rappresentative, applicato ai lavoratori dipendenti;

- il certificato di regolarità contributiva (tale certificato può essere rilasciato oltre che dall'INPS e dall'INAIL, per quanto di rispettiva competenza, anche dalle Casse Edili, le quali stipulano un'apposita convenzione con i predetti istituti al fine del rilascio di un documento unico di regolarità contributiva (tale convenzione è stata firmata in data 15 aprile 2004). A partire dal mese di gennaio 2006 è stata attivata la procedura di rilascio del DURC (certificato che, sulla base di un'unica richiesta, attesti contestualmente la regolarità di un'impresa per quanto riguarda gli adempimenti INPS, INAIL e Cassa Edile verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento).

Il D.Lgs. 251 del 6 ottobre vigore dal 26 ottobre 2004, introduce all'art. 20 una importante modifica all'art. 86, comma 10, lett. b) del D.Lgs. 276 del 10 settembre 2003 (legge Biagi).

Con questa modifica si ribadiva che, in allegato alla comunicazione di inizio lavori nel caso di permesso di costruire, oppure in allegato alla DIA, devono essere prodotte le dichiarazioni e la documentazione in relazione alle imprese esecutrici.

La novità introdotta dal D.Lgs. 251 del 6 ottobre 2004 consiste nella sanzione prevista nel caso in cui non sia presentato il certificato di regolarità contributiva. In questo caso il comune sospende l'efficacia del titolo abilitativo (DIA o permesso di costruire).

Si evidenzia che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con propria circ. n. 848 del 14 luglio chiarito che il certificato di regolarità contributiva non può essere sostituito da un'autocertificazione, per due motivi:

'autocertificazione vanifica la finalità introdotta dalla norma della legge Biagi di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso;

2. per una questione di incompatibilità giuridica tra l'istituto dell'autocertificazione e la certificazione di regolarità contributiva.

La normativa dettata dal D.P.R. 445/2000 (art. 46, lett. b) riconosce, infatti, la facoltà di autocertificare «l'assolvimento di specifici obblighi contributivi con l'indicazione dell'ammontare corrisposto». Questo significa che, con l'autocertificazione, l'impresa attesta il versamento di somme di denaro a titolo contributivo con l'indicazione del relativo ammontare, ma ciò non implica che tale versamento corrisponda al reale ammontare del dovuto e quindi la “regolarità contributiva”.

Ciò in quanto la verifica della regolarità contributiva comporta un accertamento di ordine tecnico che non può, per sua natura, essere demandato al dichiarante, ma va effettuato necessariamente dagli istituti e dai soggetti privati incaricati dalla riscossione dei contributi obbligatori.

La sopraccitata circolare ministeriale stabiliva, inoltre, che non era necessario il DURC per lavori svolti in economia. A tale proposito si rammenta che sono realizzabili in economia unicamente i lavori che si caratterizzano per la loro modesta entità e che il committente deve eseguire personalmente e senza l'ausilio di artigiani o imprese di alcun tipo; al di fuori di questi casi non si può parlare di lavori in economia, ma di interventi eseguiti da lavoratori autonomi o da imprese ed è quindi necessario adempiere a quanto prescritto dal “decreto Biagi”.

È utile ricordare che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con nota n. 2988 del 5 dicembre stabilito che i lavoratori autonomi artigiani senza dipendenti non sono destinatari del DURC. A giudizio del Ministero, infatti, il D.Lgs. 494/1996, art. 3, comma 8, distingue molto chiaramente la condizione di “lavoratore autonomo” da quelle delle “imprese esecutrici”, prevedendo per i primi unicamente l'obbligo di dimostrare idoneità tecnico-professionale (che si esplica attraverso il certificato di iscrizione alla Camera di Commercio, industria e artigianato) e ponendo invece in capo alle seconde ulteriori obblighi, tra i quali quello di dimostrare la regolarità contributiva.

Con successiva nota prot. n. 3144 del 22 dicembre 2005, lo stesso Ministero ha fornito ulteriori precisazioni con riguardo ai lavoratori autonomi e alle società senza dipendenti nonché alle imprese non edili operanti nei cantieri, riaffermando che nel novero dei destinatari dell'obbligo del DURC rientrano i lavoratori autonomi e le società senza dipendenti, mentre tutte le imprese operanti nei cantieri hanno l'obbligo di dimostrare la regolarità contributiva e che, nell'ipotesi di imprese edili, il DURC deve essere rilasciato dalle Casse Edili.

In relazione a quanto sopra esposto si disponeva che tutti coloro che presenteranno anche se procedibile dal punto di vista urbanistico-edilizio, ma priva della documentazione prevista in materia di regolarità contributiva, non potranno iniziare i lavori, se non previo invio della suddetta documentazione.

In caso di inadempienza si procederà con la sospensione dell'efficacia del titolo abilitativo e i lavori eseguiti saranno considerati abusivi e sanzionabili ai sensi del D.P.R. 380/2001.

Nei lavori privati, il DURC deve essere presentato per tutte le imprese che intervengono nel cantiere per l'esecuzione del lavoro.

Con l'entrata in vigore della legge 51 del 23 febbraio 2006, all'art. 39-septies viene prorogata da 3 mesi la validità del DURC per cui è fatto obbligo alla ditta, qualora i lavori abbiano durata superiore a 3 mesi, di richiedere e ottenere un nuovo DURC da inviare all'Ufficio tecnico del comune.

La normativa sopra citata è stata poi raccolta e trasfusa nel D.Lgs. 81 del 9 aprile 2008 (T.U. salute e sicurezza nei luoghi di lavoro) che all'art. 90, comma 9, lett. c) dispone che: «trasmette all'amministrazione competente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività, il nominativo delle imprese esecutrici dei lavori unitamente alla documentazione di cui alle lett. a) e d). L'obbligo di cui al periodo che precede sussiste anche in caso di lavori eseguiti in economia mediante affidamento delle singole lavorazioni a lavoratori autonomi, ovvero di lavori realizzati direttamene con proprio personale dipendente senza ricorso all'appalto. In assenza del documento unico di regolarità contributiva, anche in caso di variazione dell'impresa esecutrice dei lavori, l'efficacia del titolo abilitativo è sospesa».

Il D.Lgs. 56 del 3 agosto 2009, infine, ha modificato la lett. c) del comma 9 del D.Lgs. 81/2008 disponendo che «trasmette all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del permesso di costruire o della denuncia di inizio attività, copia della notifica preliminare di cui all'art. 99, il documento unico di regolarità contributiva delle imprese e dei lavoratori autonomi, fatto salvo quanto previsto dall'art. 16-bis, comma 10, del D.L. 185 del 29 novembre 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 del 28 gennaio 2009, e una dichiarazione attestante l'avvenuta verifica della ulteriore documentazione di cui alle lett. a) e b)».

Sul tema in esame si rinvia a un'unica pronuncia giurisprudenziale, la quale conferma che: «La documentazione concernente la regolarità del versamento dei contributi previdenziali ai lavoratori dipendenti (DURC) è un presupposto la cui mancanza condiziona l'efficacia (non la validità) della DIA, come si desume dal chiaro tenore letterale dell'art. 3 comma 8, lett. b-ter, D.Lgs. 494 del 14 agosto 1996 (aggiunto e modificato rispettivamente dall'art. 86 comma 10, D.Lgs. 276/2003 e dall'art. 20, D.Lgs. 251/2004), secondo cui tale documento deve essere presentato “prima dell'esecuzione dei lavori” e che, in mancanza, “è sospesa l'efficacia del titolo abilitativo” » (TAR Campania, Napoli, Sez. VII, sent. n. 10647 del 20 dicembre 2006).

In seguito alla liberalizzazione degli interventi previsti dal decreto “incentivi” non dovrebbe essere più necessario presentare alcuna comunicazione di inizio dei lavori e, conseguentemente, neppure il DURC. Il particolare sviluppo normativo a cui si è assistito in tema di documento unico di regolarità contributiva lascia però alquanto perplessi in ordine alla possibilità che ogni previsione venga, con un semplice colpo di spugna, eliminata senza alcuna preoccupazione in ordine a questo importante istituto di tutela.

Le regioni ove è applicabile il “decreto incentivi”

Il D.L. 40/2010 fa espressamente salve eventuali disposizioni più restrittive previste dalle singole legislazioni regionali; ciò significa che la norma sulla liberalizzazione degli interventi più sopra esaminati troverà applicazione esclusivamente in quelle regioni che non siano dotate di un'apposita legislazione normativa di senso più restrittivo. Infatti alcune regioni non si sono dotate affatto di una propria disciplina e, in questo caso, troverà applicazione la disciplina nazionale di cui al D.P.R. 380/2010 come ora modificata dal D.L. 40/2010. Altre regioni erano già dotate di una normativa regionale apposita che non richiedeva per gli interventi presi in considerazione dal decreto legge, con particolare riguardo alla manutenzione straordinaria. Solamente alcune regioni (Lombardia, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Liguria, Campania, Sicilia, Valle d'Aosta e le province autonome di Trento e Bolzano) sono dotate di una normativa più restrittiva e che, appunto, richiede una presentazione di una DIA anche per gli interventi di manutenzione straordinaria. In queste regioni, sia in forza della potestà legislativa concorrente sia della norma di salvaguardia inserita nel decreto “incentivi”, la disposizione in esame non troverà applicazione salvo che i singoli consigli regionali non recepiscano appositamente la norma modificando la propria disciplina edilizia e urbanistica.

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