L’anno 2011 si profila ricco di novità significative sul fronte della riforma della pubblica amministrazione. Questioni nevralgiche, che covavano da mesi, emergono con impeto e impongono soluzioni, alcune delle quali avviate con percorsi utili, ma anche complessi.

Tre importanti momenti, elencati in ordine cronologico, meritano un commento: le criticità nell’attuazione della riforma denunciate da un componente della Civit (la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche) dimissionario, in data 14 gennaio 2011; la presentazione al Consiglio dei ministri del 21 gennaio, da parte del ministro Brunetta, di uno schema di decreto delegato (utilizzando la delega prevista dalla legge n. 15/2009) i cui contenuti vogliono chiarire la portata di alcune disposizioni, inserite nel Dlgs n. 150/2009, che disciplinano l’adeguamento della contrattazione integrativa alla riforma; l’intesa firmata il 4 febbraio scorso tra Governo ed organizzazioni sindacali per la regolazione del regime transitorio conseguente al blocco del rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro nel pubblico impiego.

Per quanto riguarda il primo punto, si tralascia ogni considerazione sulle dimissioni del componente della Civit, per dar conto di alcuni aspetti, segnalati sui quotidiani e pubblicati su internet, che sembrerebbero essere alla base della scelta di abbandonare l’“impresa”. È interessante richiamarli e commentarli in quanto denunciano criticità degli apparati pubblici che sono ben note; sono le stesse disfunzioni su cui la riforma aveva ed ha l’ambizione di intervenire con misure che devono essere  ancora attuate, alcune delle quali vedono proprio la Civit attore protagonista del processo. Ma gli interventi e le iniziative adottate dalla Commissione hanno bisogno di essere “metabolizzate” dalle amministrazioni. Come si legge sul sito della Civit, la pretesa di applicare alle pubbliche amministrazioni “modelli astratti, tratti meccanicamente dal privato, da singole esperienze di altri Paesi o da qualche buon libro, unitamente alla pretesa di fare in fretta, non può dare buoni risultati.”.

Fra le principali criticità evidenziate dall’ex componente della Civit ci sono quelle che seguono.

Lo spirito della riforma Brunetta, che è quello di migliorare la produttività ed i servizi erogati dal settore pubblico, avrebbe difficoltà a trovare reale applicazione perché le amministrazioni darebbero troppa enfasi alla performance individuale, trascurando quella organizzativa il cui miglioramento rappresenta la vera sfida chiesta al sistema. Implementare un sistema di valutazione, tanto del personale quanto delle strutture, richiede energie e risorse che se non veicolate opportunamente finiscono per innestare un circolo vizioso di adempimenti burocratici di forma, piuttosto che di sostanza. Ma è a tutti noto che il nostro paese non è riuscito a sviluppare, nel settore pubblico, una logica manageriale come avvenuto in altri paesi europei, in primis in Gran Bretagna. Non è certo una novità o una scoperta che doveva fare il Prof. Micheli! Lo sforzo chiesto a tutti gli attori del sistema è proprio quello di maturare una mentalità più aziendalistica e non si può certo pensare di arrivarci da un giorno all’altro.

Politici, sindacati, dirigenza, lavoratori hanno difficoltà a trovare una composizione delle diverse istanze che rappresentano. Un errore di fondo, commesso a tutti i livelli, anche nel settore privato, è quello di sottovalutare la rilevanza delle trasformazioni economiche e sociali che mutano gli equilibri, le regole del gioco, i diritti stessi dei lavoratori. Si assiste così a posizioni che, nel voler negare le predette trasformazioni, tendono a difendere l’esistente indifendibile, i diritti quesiti di pochi, spesso privilegiati, a discapito delle fasce meno fortunate. Le resistenze al cambiamento nascono spesso dall’illusione di poter continuare a garantire l’invarianza del sistema nazionale del diritto del lavoro e del welfare. La valutazione delle performance individuale, pilastro della riforma Brunetta, nasce proprio dall’esigenza di diffondere la cultura del merito, della differenziazione, senza tuttavia ledere i diritti dei lavoratori. 

A tal proposito, un’altra criticità evidenziata nelle lettere di dimissioni, è quella secondo cui la valutazione della performance individuale poggia sul binario della premialità da un lato e della sanzione disciplinare dall’altro. Il blocco dei rinnovi contrattuali, e conseguentemente delle retribuzioni, previsto dalla manovra finanziaria dell’estate scorsa (Dl n. 78/2010) avrebbe di fatto impedito ogni forma di premialità con una espansione dell’incidenza della responsabilità disciplinare sostenuta ma non dimostrata dal Prof. Micheli. L’esigenza di migliorare i servizi, per rendere il nostro paese più competitivo necessita di un trade off che se non può essere la premialità, laddove la contingenza economica non consente di investire risorse, deve essere la rimozione dell’improduttività. Questa riflessione, prettamente economica, non è disgiunta da considerazioni etiche sul disvalore di una tolleranza a corrispondere risorse pubbliche, sotto forma di retribuzione, a chi non solo non eroga un servizio ma produce e alimenta il disservizio.

Se il costo complessivo del welfare deve rimanere invariato, per ragioni di sostenibilità economica, occorre rimuovere gli squilibri del passato per favorire lo sviluppo sociale ed economico. La PA non può che diventare protagonista di questo sviluppo.

Nelle esternazioni del Prof. Micheli si legge che i dipendenti pubblici sono demotivati e demoralizzati per via della “campagna anti fannulloni” e difficilmente potranno trovare nuovi entusiasmi. Inoltre la rigidità del ranking delle valutazioni dei dipendenti (le famose fasce di merito 25-50-25) determina la fuga dalle regole della valutazione da parte dei ministeri, come già è accaduto con l’autoesclusione della Presidenza del Consiglio e del ministero dell’Economia. Non penso che i dipendenti pubblici che credono nelle istituzioni siano scoraggiati da una riforma che vuole valorizzare il merito.

Indubbiamente, invece, la credibilità dell’architettura non è aiutata dalle amministrazioni che si sottraggono al modello di valutazione proposto. La parziale esclusione della Presidenza del Consiglio dei ministri, prevista già nel Dlgs n. 150/2009, fondata sulla connotazione autonoma e specifica della stessa, che vanta anche un comparto autonomo di contrattazione, poteva trovare una sua giustificazione. È più difficile invece giustificare il comma 21 dell’art. 57 del Dlgs n. 235/2010, secondo cui con decreto del presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il ministro dell’Economia e delle finanze, sono determinati i limiti e le modalità di applicazione delle diposizioni dei titoli II e III del Dlgs 27 ottobre 2009, n. 150 al personale del ministero dell’Economia e delle finanze e delle Agenzie fiscali. Questa scelta del legislatore di riconoscere un favor al ministero dotato di maggior forza, perché è la politica economica che decide spesso la politica di un governo, avalla la logica dei tagli lineari ed indistinti, rispetto a quella della misurazione della performance organizzativa, quale criterio di differenziazione tra i virtuosi da premiare e gli inefficienti su cui “infierire”. Il risultato finanziario è garantito nel breve periodo. Nel medio e lungo periodo occorre sostenere le riforme con “energie politiche e risorse economiche“ per non rendere il sistema asfittico, e per non causare la necrosi di settori vitali.

Tutti auspichiamo che, superata l’emergenza dei saldi, si avvii un percorso di investimenti, di valorizzazione delle risorse, di promozione dello sviluppo, di riforme sostenute con investimenti. Ma intanto non si può rimanere fermi ad aspettare. Occorre evitare di accumulare o favorire altre inefficienze che possano diventare il presupposto di un’ulteriore austerità del domani.

Sulla denunciata rigidità delle fasce di merito, sappiamo bene che la valorizzazione concessa alla contrattazione integrativa, come indicato dallo stesso art. 19 del Dlgs n. 150/2009,  supera abbondantemente i vincoli che derivano dalle ipotesi individuate dal legislatore.  Ma proprio per questo sarà interessante vedere cosa accade. Fermo restando l’obiettivo dell’intesa, sottoscritta il 4 febbraio, di garantire la stabilità delle retribuzioni, quantomeno in termini di valore nominale, occorrerà individuare dei settori di intervento su cui fare leva per migliorare i servizi. L’immutabilità ad oltranza dell’esistente è destinata a provocare l’implosione dell’apparato pubblico. L’applicazione della riforma Brunetta rimane uno strumento, e non solo una speranza, per correggere gli squilibri e le distorsioni consolidatesi in questi anni.

Potrà aiutare la Civit indirizzando ancor più le proprie sollecitazioni alle pubbliche amministrazione verso il radicamento della cultura del confronto tra politica e classe dirigenziale, della partecipazione degli stakeholder ai processi di gestione, dello sviluppo dei percorsi di benchmarking tra amministrazioni comparabili.

La seconda novità importante di questi primi giorni dell’anno è stata, come detto, la presentazione al Consiglio dei ministri del 21 gennaio, di uno schema di decreto delegato (utilizzando la delega prevista dalla legge n. 15/2009) i cui contenuti vogliono, non tanto dettare nuove disposizioni in tema di contrattazione integrativa, quanto chiarire la portata e dare un’interpretazione autentica all’art. 65 del Dlgs n. 150/2009, articolo che disciplina l’adeguamento dei contratti collettivi integrativi vigenti alla normativa Brunetta. Lo schema di decreto si accende come un faro su norme che sono già vincolanti per le amministrazioni pubbliche per renderle chiare ai fini della loro applicazione. La lettura prospettata dovrebbe far cessare le interpretazioni avallate da sentenze che non fanno giurisprudenza e che non hanno certo il pregio di sviscerare la materia delle relazioni sindacali pubbliche.

La ratio sottesa alla proposta legislativa è ancora una volta quella di confermare un pilastro della riforma Brunetta: ridisegnare i confini tra Ccnl e legge e, scendendo di livello, tra contratto collettivo integrativo e potere unilaterale del datore di lavoro pubblico. L’art. 65 del Dlgs 150, su cui interviene lo schema di decreto deliberato, previa intesa, dal Consiglio dei ministri, è una norma cardine negli equilibri delle relazioni sindacali, poiché ha la finalità, per la materia della contrattazione integrativa  di dettare le regole del traghettamento dal vecchio al nuovo assetto. Molte disposizioni recate dalla riforma erano ritenute dal legislatore già immediatamente operative, senza necessitare di un adeguamento da parte delle amministrazioni.

Chiarimenti in questo senso erano stati forniti con la circolare del dipartimento della Funzione pubblica n. 7 del 2010. Tuttavia la circolare non ha avuto la forza di definire indirizzi vincolanti. Si imponeva la necessità di un intervento del legislatore che facesse chiarezza sulle norme recate dalla riforma Brunetta che, pur interferendo in materia di relazioni sindacali e quindi nel contesto dell’adeguamento disciplinato dall’art. 65, sono da intendere immediatamente operative in quanto imperative e inderogabili. Secondo lo schema di decreto delegato, esplicano effetto fin dall’entrata in vigore della riforma Brunetta (16 novembre 2009) le seguenti disposizioni: a) la qualificazione del Dlgs n. 165/2001 quale complesso di norme imperative in materia di lavoro pubblico che produce la nullità di qualunque clausola contrattuale contraria; b) il potere unilaterale ed esclusivo del dirigente pubblico di adottare atti di micro organizzazione e di gestione delle risorse; c) la nuova disciplina dettata in materia di ruolo, competenza, finalità e controlli in tema di contrattazione collettiva nazionale ed integrativa, compreso il potere del datore di lavoro pubblico, in caso di mancato accordo, di adottare atti unilaterali in via provvisoria anche nelle materie oggetto di contrattazione. Rimane in attesa di adeguamento, da parte dei contratti integrativi, la ripartizione di materie tra contratti e legge e la disciplina del merito e dei premi.

Tuttavia occorre qui fare un distinguo: se le amministrazioni centrali non hanno provveduto entro il 31 dicembre 2010 i loro contratti integrativi sono ormai decaduti. Devono applicare perciò direttamente la legge finché non contrattano i nuovi criteri.

Per le Regioni, gli enti del Ssn e le autonomie locali i tempi di adeguamento dei contratti integrativi vigenti al 16 novembre 2009 sono prolungati fino al 31 dicembre 2011. I contratti integrativi sottoscritti dopo la predetta data del 16 novembre 2009 devono essere conformi a quanto prescritto dalla riforma.

L’elencazione delle disposizioni immediatamente efficaci, a prescindere dall’adeguamento contrattuale, ha il pregio di rafforzare il ruolo del potere datoriale.

Un maggior potere del dirigente non deve tradursi in un indebolimento della contrattazione di secondo livello e del ruolo del sindacato, laddove le parti consensualmente utilizzino veramente la sede decentrata per rilanciare la produttività e le retribuzioni reali, in coerenza con la finalizzazione della medesima contrattazione al miglioramento dell’efficienza dei servizi (art. 40, comma 3-bis, del Dlgs n. 165/2001: “La contrattazione collettiva integrativa assicura adeguati livelli di efficienza e produttività dei servizi pubblici, incentivando l’impegno e la qualità della performance”), con l’accordo quadro sulla riforma degli assetti contrattuali del 22 gennaio 2009 e con l’accordo per il settore pubblico, siglato il 30 aprile 2009.

La responsabilizzazione delle parti (politici, dirigenti e sindacati) presuppone che esse operino nel comune intento di riequilibrare il sistema e le tutele dei lavoratori. Solo un intervento razionale di adeguamento alle regole necessitate della riforma e del miglioramento dei servizi, a vantaggio del sistema economico, può evitare che per il futuro continui a perpetuarsi l’arretramento generale, soprattutto delle dinamiche retributive, imposto dalle manovre finanziarie.

Arriviamo al terzo dei momenti importanti che stiamo analizzando. Diciamo che delle difficoltà del momento, sopra rappresentate, sembrano farsi interpreti il Governo ed il sindacato, con le scelte operate nel corso dell’incontro del 4 febbraio a Palazzo Chigi.  In rappresentanza del Governo erano presenti il sottosegretario Gianni Letta e i ministri Renato Brunetta e Maurizio Sacconi. Non tutti i sindacati hanno sottoscritto l’intesa per la regolazione del regime transitorio conseguente al blocco del rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro nel pubblico impiego. Certamente un coinvolgimento futuro della Cgil sarebbe auspicabile.

L’intesa, tuttavia, si apre con una premessa che rinvia ai precedenti accordi concernenti il modello contrattuale, anch’essi non sottoscritti da tutti i sindacati. Le parti che partecipano all’intesa confermano, coerentemente con quanto sopra detto, l’obiettivo di favorire una ripresa della crescita economica, attraverso il miglioramento dei servizi offerti ai cittadini e alle imprese.

L’obiettivo dichiarato, nelle more della sottoscrizione dei nuovi Ccnl, è quello di realizzare un sistema di relazioni sindacali che persegua:

- condizioni di produttività ed efficienza del pubblico impiego;

- miglioramento delle condizioni lavorative e della qualità dei servizi offerti;

- crescita della competenza professionale.

Sembra esserci un importante impegno delle parti a cooperare per accompagnare il settore pubblico verso un sentiero virtuoso. Le resistenze degli attori, i blocchi delle retribuzioni e della contrattazione collettiva nazionale, il difficile momento economico, sono criticità che esprimono, singolarmente considerate e nella sinergia pericolosa che possono produrre, il rischio di determinare il collasso dell’apparato pubblico. 

Un’intesa volta a riequilibrare il sistema con la responsabilizzazione delle parti, a correggere le distorsioni che ne sono scaturite sul piano dell’indifferenziata distribuzione delle risorse, non può che risultare proficua per orientare il funzionamento dell’apparato pubblico verso obiettivi di risanamento, piuttosto che di stasi o peggio di arretramento, e verso un processo di graduale ed effettiva individuazione di indicatori di standard dei servizi che siano accompagnati anche da indicatori di benessere organizzativo, di sviluppo umano e di competenza professionale.

A tal fine l’intesa prevede anche un sistema di monitoraggio ed analisi dei risultati, attraverso la costituzione di apposite commissioni paritetiche, in uno spirito di cooperazione al raggiungimento degli obiettivi perseguiti e di accompagnamento del processo di attuazione della riforma.

Per smorzare i possibili conflitti che il blocco delle retribuzioni poteva portare con sé, le parti hanno convenuto che le retribuzioni complessive, comprensive della parte accessoria, conseguite dai lavoratori nel corso del 2010, non dovessero diminuire per effetto dell’applicazione dell’art. 19 del Dlgs n. 150/2009. Sono fatti salvi gli effetti del decreto interministeriale n. 3 del 14 gennaio 2011, riguardante il comparto Scuola.

A tale scopo, per l’applicazione dell’art. 19, comma 1, del Dlgs 150, le parti hanno concordato di utilizzate esclusivamente le risorse aggiuntive derivanti dall’applicazione del comma 17 dell’art. 61 del Dl n. 112/2008, convertito, con modificazioni, dalla legge 133/2008 (c.d. dividendo dell’efficienza). Questo fa si che le misure della manovra estiva, che congelano il trattamento fondamentale e ridefiniscono i fondi destinati alla contrattazione integrativa, non determinino un decremento retributivo come conseguenza dell’applicazione dell’art. 19. Le scelte operate tendono a collegare gli effetti della riforma Brunetta, connessi con il sistema premiante delle fasce, alla sussistenza di risorse finanziarie aggiuntive, per evitare di incidere sui redditi già incisi dalla manovra finanziaria.

È una chiave di lettura importante offerta a tutte le amministrazioni pubbliche che dovranno sottoscrivere i contratti integrativi in applicazione dell’art. 19 citato.

Ma la collaborazione avviata  tra Governo e parti sociali prosegue con l’impegno del primo di definire, entro il 19 febbraio, un atto di indirizzo all’Aran per la stipulazione di un accordo quadro che regoli il sistema di relazioni sindacali previsto dal Dlgs n. 165/2001 e dal Dlgs n. 150/2009. La direttiva assegnerà all’Aran un ruolo importante per definire gli accordi riguardanti l’applicazione del nuovo modello contrattuale e probabilmente anche i nuovi comparti. Già questo basterà a tenere fortemente impegnate le parti sulle tematiche calde. L’auspicio del Governo è che gli accordi e le intese siano presto sottoscritti anche dalle Regioni e dagli enti locali affinché possano funzionare  a tutti i livelli quale strumento di bilanciamento degli interessi e dei valori in gioco, bilanciamento fondato non sulla riduzione delle retribuzioni, ma sull’innovazione e sullo sviluppo quale chiave di svolta per un nuovo equilibrio fra diritti e competitività.

L'editoriale di Maria Barilà è pubblicato su Guida al Pubblico impiego n. 2 di febbraio 2011

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